Интервью TAdviser: замминистра труда Алексей Скляр и глава «Соцтеха» Михаил Аронов – о цифровой трансформации социальной сферы

Алексей Скляр: Нельзя в государственном секторе отделять процессы нормативно-правового регулирования и применения информационных технологий.

Через нормативные акты определяется порядок реализации полномочий и функций государственных органов и организаций, посредством информационных систем технологически обеспечиваются процессы.

Сейчас мы совмещаем подготовку нормативных актов и проектирование технологической реализации. Мы формулируем описание процессов в формате нотаций по моделированию бизнес-процессов BPMN в виде их диаграмм, делаем UX и UI дизайн продуктов и сервисов, и под разработанные материалы одни специалисты уходят разрабатывать положения нормативно-правовых актов, а другие осуществляют мероприятия по изменениям в информационных системах.

Игорь Лейпи, ГК Softline: Объем поставок российских операционных систем в ближайшие годы увеличится как минимум вдвое

Такой подход в 2020 году позволил нам сократить до 2-3 недель перевод услуг в электронный вид. Принималось решение – и мы быстро обеспечивали и нормативную базу, и техническую реализацию. Так были спроектированы временный порядок по регистрации в центрах занятости; детские выплаты, оформление больничных без участия гражданина для соблюдения самоизоляции гражданам возраста старше 65 лет, а также прибывшим из-за границы гражданам.

Но главное заключается в том, что разрабатывают нормативные акты одна команда, которая включает в себя сотрудников в сфере информационных технологий.

При этом мне ближе деятельность в направлениях проектирования, разработки и внедрения информационных систем, чем процессы обоснования, межведомственного согласования нормативных актов. Но, к сожалению, без этого при реализации цифровой трансформации обойтись невозможно.

Только так можно было обеспечить многие реализованные проекты в 2020 году, в том числе получение проактивных выплат гражданам на детей в июле и декабре, когда они даже не подавали заявления, а сразу получали денежные средства от государства на свои счета, или обеспечить с 1 января 2022 г. предоставление пенсий инвалидам в беззаявительном формате.

Кроме того, деятельность курируемых Минтрудом организаций сильно увязана между собой. Приведу пример. В России порядка 11,5 миллионов граждан с инвалидностью. Установление инвалидности осуществляют учреждения медико-социальной экспертизы, за обеспечение техническими средствами реабилитации отвечает Фонд социального страхования, ежемесячные социальные выплаты инвалидам обеспечивает Пенсионный фонд.

И этот принцип совместной работы и одновременного проектирования нормативной и технологической базы мы начали реализовывать еще до принятия концепции, в рамках нормативно-правового регулирования, которое осуществляется Минтрудом России. Пример – единый контакт-центр всего социального блока, который с апреля 2021 года работал в тестовом режиме, а с июля 2021 года будет вести персональное консультирование граждан по мерам социальной поддержки.

Использование централизованных информационных систем предоставляет функциональные преимущества для гражданина. Например, при взаимодействии через единый контакт-центр гражданину не нужно разбираться, в чьей компетенции находится вопрос. Это будет обеспечено посредством информационной системы.

При этом необходимо не только обеспечить деятельность ПФР, ФСС, учреждений медико-социальной экспертизы и Роструда в единых информационных системах, но и использовать качественные инструменты: опять же на примере единого контакт-центра - предоставление гражданину максимальной информации в автоматизированном режиме без участия операторов по выбранному им каналу взаимодействия (голосовое или текстовое общение).

Принятая концепция фиксирует конкретные сроки, результаты и этапы их достижения. Это не верхнеуровневые декларации, а нормативный документ с обязательствами всех сторон. Ведь смысл нашей деятельности – обеспечивать достижение положительного осязаемого результата для граждан и юридических лиц. В рамках концепции мы готовимся запустить основной объем выплат в проактивном режиме. Гражданин, выразив согласие на использование своих банковских реквизитов для проактивного получения мер поддержки, уже в 2022 году часть выплат сможет получать в таком формате.

Мы делаем и следующий шаг – помогаем регионам упростить работу по назначению выплат. Сейчас процессинг – прием от граждан заявлений (в тех случаях, когда это необходимо), формирование межведомственных запросов и их обработка в электронном виде, принятие решения и непосредственно перечисление денежных средств гражданину – осуществляется самими регионами и муниципалитетами. Эту работу можно автоматизировать и передать единой организации. Сейчас в качестве такой организации рассматривается Пенсионный фонд.

Алексей Скляр: Сейчас, чтобы услуга была удобной для граждан, надо вывести ее на Единый портал госуслуг. Для этого необходимо реализовать электронное межведомственное взаимодействие.

Необходимо отметить, что когда наш клиент-гражданин получает меру социальной поддержки только посредством подачи заявления в электронном виде или в принципе проактивно, то более 90% технологического обеспечения осуществляется именно в бэке, то есть в информационных системах и процессах, которые происходят после подачи заявления гражданином или согласия на проактивное получение мер социальной поддержки.

Нужно иметь технологии, административные возможности и кадры. И тут, конечно, мы видим, что у отдельных регионов и муниципалитетов есть проблемы и с технологиями, и с возможностями, и с людьми. Порой одни и те же лица одновременно занимаются и межведомственным взаимодействием, и социальным обслуживанием граждан, в том числе на дому. Конечно, это сказывается и на качестве работы, и на скорости. Многие региональные и муниципальные услуги в области социальной поддержки отсутствуют на едином портале госуслуг. Нет даже банальной записи на прием.

Потенциально число получателей определенной меры соцподдержки в год в одном муниципалитете может быть совсем небольшим – нескольких сотен человек. При этом для вывода услуги на портал необходимо иметь информационную систему и ее поддерживать, что влечет серьезные затраты. Поэтому мы считаем, что для многих субъектов и муниципальных образований гораздо удобнее передать функции процессинга уполномоченной организации на федеральном уровне.

Еще раз подчеркну, что речь идет именно о передаче технологических функций без делегирования властных полномочий. При этом данные процессы назначения и предоставления мер социальной поддержки должны быть максимально алгоритмизированы и автоматизированы.

Алексей Скляр: Планируем начать с эксперимента, который продлится с мая по декабрь 2021 года и позволит отработать все аспекты взаимодействия между Пенсионным фондом и теми органами власти, которые передадут функции – учет, отчетность, взаимодействие.

Алексей Скляр: Уже установлен перечень основных регионов, который определялся на основании их волеизъяления. Это республики Калмыкия и Коми, Алтайский край, Астраханская, Калужская, Орловская и Тамбовская области. Этого количества достаточно, чтобы отработать все аспекты взаимодействия между Пенсионным фондом и теми органами власти, которые передадут функции – учет, отчетность, взаимодействие

Алексей Скляр: Во-первых, те, которые предоставляют субъекты РФ, но они установлены нормативно-правовыми актами федерального уровня за счет средств из федерального бюджета.

Передача функций предоставления таких мер социальной поддержки Пенсионному фонду не только высвободит определенные трудовые ресурсы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, но и обеспечит ежегодную экономию расходов средств федерального бюджета в размере более 3 млрд рублей, так как за администрирование данных выплат из федерального уровня в региональный выделяется до 1,5% от сумм субвенций.

Во-вторых – те меры, которые устанавливают и предоставляют сами регионы и муниципальные образования.

В концепции отмечается, что у регионов есть право передать администрирование данных услуг Пенсионному фонду Российской Федерации, но нет обязанности. На июль 2021 года региональные и муниципальные меры соцподдержки предоставляются множеством учреждений, например, детскими садами. Они предоставляют компенсации платы за детсад родителям, и выполняют все необходимые процедуры для этого, включая прием заявлений, тогда как их основной деятельностью является воспитание детей. Передача функций по назначению мер соцподдержки от регионов и муниципалитетов на уполномоченной организации федерального уровня освободит их от несвойственных задач и позволит сделать предоставление этих услуг простым и удобным.

Алексей Скляр: Таким регионам необходимо обеспечить предоставление мер социальной поддержки посредством использования Единой государственной информационной системой социального обеспечения (ЕГИССО) или собственных информационных систем, но с необходимостью интеграции с ЕГИССО.

Таким образом, все меры социальной поддержки должны предоставляться проактивно (без предоставления гражданами заявлений) или только посредством подачи заявления, в том числе в электронном виде.

30 апреля 2021 г. подписан Федеральный закон, который предусматривает возможность использования ЕГИССО для автоматизации процессов назначения и предоставления региональных и муниципальных мер соцподдержки. До 1 января 2024 года все организации, которые назначают меры поддержки, должны будут либо полностью перейти на использование ЕГИССО, либо задействовать свои ИТ-системы при условии интеграции с ЕГИССО для обеспечения предоставления мер социальной поддержки исходя из вышеприведенных условий.

При этом требования, которые предъявляются к информационным системам, будут едиными и будут устанавливаться актом Правительства Российской Федерации.

ЕГИССО на июль 2021 года как раз дорабатывается для того, чтобы полностью обеспечить этот процесс, чтобы он был бесшовным, непрерывным, и чтобы можно было все данные, которые необходимы для назначения мер соцподдержки, получать в электронном виде путем межведомственного взаимодействия, не спрашивать их у гражданина.

Таким образом, даже если регион или муниципальное образование не передаст функции, все равно будет максимальная стандартизация порядка предоставления услуг, которая, повторюсь, должна обеспечивать предоставлять меры проактивно или только по заявлению, и осуществлять это практически в момент возникновения прав у гражданина, а также выявлять граждан, наиболее нуждающихся в государственной помощи, определяя наиболее эффективные меры социальной поддержки для конкретного гражданина.

Алексей Скляр: Во-первых, одновременно с передачей этих функций на федеральный уровень будет происходить цифровизация процесса. Сегодня в регионах процесс оказания услуг – прием заявлений, межведомственные запросы, получение ответов, обработка, принятие решения, приказы о выплатах – в значительной степени построен на бумажных носителях. Мы проектируем процессы так, чтобы заявление от гражданина приходило в электронном виде, межведомственные запросы формировались и направлялись автоматически, без участия человека, через СМЭВ. Далее, на основании полученных ответов автоматически информационной системой готовится проект решения, который затем акцептуется в электронном виде ответственным сотрудником. Если решение положительное, автоматически формируются платежные документы на социальную выплату.

Получается, что между тем, как процессы построены до нас, и тем, какими их проектируем мы, кардинально разная трудоемкость. Можно работать в псевдо-электронном виде, вручную формировать электронные запросы в СМЭВе, вручную загружать ответы, затем на бумаге формировать и подписывать решение, а можно все это делать с минимальным участием человека. Поэтому потенциал оптимизации трудоемкости здесь значительный.

Во-вторых, за счет цифровизации уменьшается трудоемкость основных функций, которые выполняет Пенсионный фонд. Например, для получения материнского капитала раньше люди приходили с бумажными заявлениями. Теперь эта услуга оказывается беззаявительно – мы получаем актовую запись о рождении ребенка из ЗАГСа, автоматизировано проверяем, что родители не лишены родительских прав и что являются гражданами Российской Федерации. После этого сертификат материнского капитала направляется в личный кабинет мамы на сайте ПФР или на портале госуслуг.

Алексей Скляр: Да. С одной стороны, уменьшается нагрузка на Пенсионный фонд, а с другой стороны – появляется возможность для выполнения новых функций. Так, благодаря введению беззаявительного порядка начисления материнского капитала нагрузка сократилась. СНИЛС раньше также выдавался по заявлению и в бумажном виде. Это было и неудобно для человека, и порождало определенные действия со стороны Пенсионного фонда. Сейчас мы получаем актовую запись о рождении ребенка и СНИЛС автоматически, без заявления они направляются родителю.

При этом, Пенсионный фонд становится оператором единого контакт-центра, который запустился в эксплуатацию с 1 июля 2021 года. Пенсионному фонду передаются все разработанные меры социальной поддержки, которые устанавливаются нормативными актами федерального уровня, и которые ранее назначались бы субъектами РФ.

Таким образом, при автоматизации процессов происходит расширение функций и выполняемых процессов Пенсионного фонда.

Алексей Скляр: Если мы предоставим возможность нашим коллегам сократить их рутинную работу, то это очевидно не будет вызывать отторжение. Это похоже, например, на аутсорсинг бухгалтерского учета, когда малые предприятия передают эти функции специальным организациям вместо того, чтобы держать в штате бухгалтера. Передавая функцию ведения бухучета, вы же не передаете управленческие функции, как распоряжаться денежными средствами и иными финансовыми и нефинансовыми активами. Здесь то же самое, Пенсионному фонду не передаются функции по определению того, кому, в каком объеме, какие меры соцподдержки назначать, какой размер средств региональных и муниципальных бюджетов направлять на эти цели. Эти решения остаются на прежнем региональном или муниципальном уровне. Передается только рутинный процессинг в соответствии с принятыми нормативными актами регионов.

Алексей Скляр: Для того, чтобы услуги оказывались в электронном виде – по заявлению или проактивно – мы должны иметь все необходимые данные в электронном виде. Поэтому важная часть работы состоит в том, чтобы эти данные появились. Например, раньше у нас не было в электронном виде данных о лишении родительских прав, об опекунах и попечителях. А проверка факта их лишения необходима для многих мер соцподдержки. Или, допустим, проверка факта недееспособности человека. Нет в электронном виде централизованных информационных ресурсов ветеранов труда, чернобыльцев.

Алексей Скляр: Да. И часть из них мы перевели в электронный вид в 2019-2020 годах. Например, учет лишения и восстановления родительских прав, недееспособности граждан сейчас ведется в ЕГИССО.

Алексей Скляр: Проводим конверсию бумажных баз, также переводим в электронный вид, так как эти данные необходимы для взаимодействия в электронном виде и автоматических процедурах.

Михаил Аронов: Позвольте, я начну с предпосылок, почему мы централизуем управление информационными технологиями. В концепцию мы заложили ряд принципов – услуги должны быть доступны либо в проактивном режиме, либо только по заявлению. Это сократит сроки оказания услуг и количество документов, которые необходимы для их предоставления. Все это звучит очень просто, но на самом деле за этим скрывается колоссальная работа, как с точки зрения нормативного обеспечения, так и с технологической точки зрения.

Для реализации этих принципов ключевым решением является единая цифровая платформа. Она должна обеспечить техническую возможность как для получения данных, которые необходимы для назначения мер, так и для автоматизации всех процессов в социальной сфере – по назначению мер социальной поддержки, по проведению медико-социальной экспертизы. Очень важно, чтобы эта платформа была централизованной, поскольку у нас фонды и учреждения медико-социальной экспертизы вовлечены в одни и те же процессы, работают с одними и теми же категориями граждан. Это приводит к дублированию данных о них в системах каждого учреждения и каждого фонда, что, в свою очередь, приводит к увеличению финансовых затрат на мощности для хранения данных, к дополнительным рискам утечки. Поэтому предпосылкой для централизации, в том числе, являются и вот такие сугубо технологические вещи, которые обусловлены и сокращением затрат, и нивелированием рисков.

Алексей Скляр: Целью концепции было как раз зафиксировать новое и наследуемое в части функционирующих в настоящее время информационных систем ПФР, ФСС, учреждений медико-социальной экспертизы, чтобы не было разного понимания и разброда. Михаил расскажет подробнее.

Михаил Аронов: В документе действительно обозначено, какие системы и какие компоненты систем являются наследуемыми и будут интегрированы в единую цифровую платформу фактически в том виде, в каком они разработаны, а какие системы мы наследовать не будем. При этом, естественно, будем максимально использовать те технологические решения, которые были выработаны в рамках этих систем, если они укладываются в те процессы, которые мы считаем целевыми. Нет цели все сломать и построить заново.

Михаил Аронов: Тут надо учитывать, что все эти системы пришли к текущему виду не просто так. Они прошли долгий жизненный путь и, возможно, где-то пора его прекратить. Но важно то, что в рамках этих систем вырабатывались решения, которые обоснованы именно для тех процессов, которые они автоматизировали. Поэтому при создании новых систем мы будем учитывать весь этот опыт и максимально использовать имеющиеся наработки, на которые, в том числе, были потрачены деньги.

Михаил Аронов: Развитие существующих систем идет по программе минимум. Создается тот функционал, под который есть нормативные основания, вступающие в силу в ближайшее время, без которых невозможно обеспечить надлежащую деятельность. Но в целевых моделях все, что можем, переносим на единую цифровую платформу, и те системы, которые не наследуемые, стараемся дальше не развивать.

Михаил Аронов: Основная цель учреждения – наращивание прикладных компетенций в сфере информационных технологий. Когда государственная организация хочет создать систему, составляется техническое задание и привлекается подрядчик. В самой госорганизации прикладных компетенций зачастую нет. Поэтому очень многое зависит от того, какой исполнитель был привлечен, насколько компетентным он является, а насколько сумел, грубо говоря, пустить пыль в глаза заказчику и убедить в том, что предлагаемые решения действительно являются оптимальными.

Мы видим, что такой подход не всегда приводит к ожидаемым результатам. Поэтому для нас важно обеспечить, чтобы эти компетенции на стороне заказчика были; чтобы штат «Соцтеха» определял и технологические решения, которые будут использоваться для достижения целей, и подходы к проектированию и созданию информационных систем, к их тестированию и развертыванию, к обеспечению информационной безопасности и доступности. Чтобы все сферы, которые связаны с информационными технологиями, подчинялись единым стандартам, единым принципам, составленным компетентными людьми. Но, естественно, такие проекты, как единая цифровая платформа, создать только силами «Соцтеха» не получится.

Михаил Аронов: Мы рассчитываем в пределе при максимальном развитии – 280 человек. В реальности будет работать, скорее всего, меньше. Но даже если бы мы набрали 280 человек, этого было бы недостаточно, поэтому потребуется подрядчик, который будет предоставлять рабочую силу и реализовывать те функциональные возможности, которые нужны от единой цифровой платформы. Но это будет делаться под пристальным контролем и с участием тех компетентных людей, которые будут в штате самого учреждения, и именно они будут задавать направление и добиваться результата того качества, которое требуется.

При этом часть работ и услуг в рамках создания, развития и сопровождения информационных технологий будет осуществляться сотрудниками учреждения без привлечения подрядчиков и исполнителей.

Михаил Аронов: Да, это инсорсинг. Помимо того, что будет подряд на создание единой цифровой платформы, у нас есть много задач по внутренней автоматизации, до которых не доходили руки. Поскольку Минтруд – это учредитель «Соцтеха», мы имеем полное право вести разработку его информационных систем, сокращая расходы на привлечение внешних подрядчиков.

Михаил Аронов: Часть людей, действительно, может перейти в «Соцтех», например, на позиции бизнес-аналитиков, от которой требуется глубокое понимание предметной области. Но набор компетенций, который требуется непосредственно для разработки информационных систем, несколько иной, чем в том же департаменте информационных технологий. Как бы то ни было, в министерстве работают все-таки не программисты. Поскольку специалисты в департаменте занимаются, в первую очередь, нормативным обеспечением, требуется юридический подход.

Михаил Аронов: Я бы сказал, что это больше всего похоже на ДИТ Москвы. Они много чего делают сами. И в Московской области тоже что-то похожее есть.

Кроме того, Минцифры России создается учреждение «Гостех», которое, в том числе, будет заниматься и разработкой.

Алексей Скляр: У Минтруда есть функция по координации в сфере информационных технологий работы фондов и своих подведомственных учреждений и служб, и она никуда не исчезает. Поэтому функциональными заказчиками для развития информационных систем у нас остаются и Минтруд, и фонды. И с этой точки зрения CDTO в них будут востребованы, именно они задают направления развития систем. Эти функциональные потребности будут консолидироваться и передаваться в «Соцтех». Заказчиком для «Соцтеха» будет, в первую очередь, Минтруд, но по согласованию со всеми фондами и организациями, которые будут потом пользоваться этими решениями. Так что все CDTO и департаменты информационных технологий остаются востребованными.

Михаил Аронов: Мы не должны ни в коем случае быть посредником между Минтрудом, ПФР, ФСС с подрядчиками и исполнителями в рамках государственных закупок. Поэтому исходя и по мере наращивания трудовых ресурсов с необходимой компетенцией, получаемые средства учреждение будет использовать в формате инсорсинга.

Михаил Аронов: Такие ситуации тоже возможны, но тут необходимо соблюдать принципы импортозамещения и не «подсесть на иглу». Это очень важно, и это одна из целей «Соцтеха» – избегать вендор-локов. Очень часто они закладываются исполнителем по контракту, а у заказчика нет необходимых компетенций, чтобы эти вендор-локи распознать.

Михаил Аронов: Ситуация с оборудованием меняется в связи с переходом государства на гособлако. Наша единая платформа будет сразу развертываться в гособлаке, поэтому почти все инфраструктурные вопросы перейдут на сторону Минцифры.

Михаил Аронов: В горизонте пяти лет речь идет приблизительно о 15 миллиардах рублей, но это включая и расходы на сопровождение. Это не дополнительные деньги, которые нужно вложить в создание системы, – будет перераспределение средств. Мы отказываемся от развития части унаследованных систем, отказываемся от сопровождения систем, которые выводятся из эксплуатации. Таким образом много ресурсов будет сэкономлено, и они будут вложены в создание и развитие цифровой платформы.

Алексей Скляр: Общие расходы особо не растут, а через 4-5 лет пойдет снижение, потому что будут сокращаться расходы на создание единой цифровой платформы.

Алексей Скляр: Новые задачи, действительно, появляются, но, если они не носят какого-то концептуального характера, их можно переносить в плоскость сопровождения, в эксплуатацию. И большую часть этого можно делать в рамках сопровождения, а с появлением «Соцтеха» – в рамках инсоринга.

Алексей Скляр: В прошедшем 2020 году путь от идеи до реализации по нашим проектам был очень коротким. Это и согласования с другими ведомствами, и работа аппарата Правительства РФ. У всех участников процесса появилось общее понимание роли ИТ и наших задач, что тоже повлияло на отношение к проектам. В этом смысле поменялась культура, и прохождение всего трека стало однозначно легче.